Espera-se que, em 2025, o montante de recursos públicos alocados por meio das mais variadas formas de emendas de autoria dos parlamentares ao Orçamento da União (individuais, de bancadas, de comissões, “Pix” etc.) ultrapasse R$ 50 bilhões, o que representa quase 0,5% do PIB. Esse valor equivale a aproximadamente um quinto dos recursos discricionários do Executivo, estimados em R$ 241 bilhões para o mesmo período, o que reforça a importância de compreender os efeitos e as motivações desse tipo de alocação de recursos.
Cresce, assim, a interpretação de que esse desenho institucional seria, no mínimo, ineficiente. Atribui-se às emendas o enfraquecimento de uma alocação mais eficaz de recursos, a pulverização de ações governamentais, o favorecimento de clientelismo e a redução da capacidade de planejamento estatal. Há quem enxergue até uma “invasão” do Legislativo em prerrogativas que seriam exclusivas do Executivo, no pressuposto de que um recurso alocado pelos parlamentares fosse menos legítimo do que pelo presidente. Argumenta-se que esses gastos seriam “paroquiais” e não atenderiam a um interesse coletivo maior. Também se critica o suposto descompasso em relação ao padrão dos países da OCDE, visto que o volume de recursos alocados no Brasil seria “fora de propósito”.
A lista de argumentos derrogatórios e contrários à alocação de recursos por meio de emendas parlamentares é extensa. O mais surpreendente, porém, é que essas interpretações negativas não se baseiam em pesquisa empírica que apresente evidências robustas de um suposto padrão ineficiente de alocação de recursos via emendas. Em geral, tratam-se de avaliações fundamentalmente valorativas de cunho essencialmente normativo.
A única investigação empírica disponível sobre o real impacto das emendas parlamentares na qualidade de vida de populações locais é o estudo “Pork is Policy: Dissipative Inclusion at Local Level”, de Frederico Bertholini, Carlos Pereira e Lúcio Rennó, publicado no periódico internacional Governance em 2018.
Com base em dados de dez anos (1999-2010) sobre a execução de emendas em todos os municípios brasileiros, a pesquisa utilizou técnicas de pareamento para controlar variáveis demográficas, socioeconômicas e políticas, tratando a chegada dos recursos via emendas dos parlamentares como um choque exógeno que estimula a economia local. Foi estimado o impacto da chegada de recursos das emendas dos parlamentares em indicadores sociais (i.e., mortalidade infantil, performance escolar etc.) e econômicos (i.e., emprego formal, renda etc.) nos anos subsequentes.
Os resultados apontam que municípios mais competitivos politicamente tendem a receber mais recursos, enquanto os mais ricos recebem menos, sugerindo uma canalização virtuosa de verbas para regiões mais necessitadas. Além disso, localidades que receberam mais emendas por mais tempo registraram queda na mortalidade infantil, aumento do emprego formal e da renda, além de melhorias na educação e nas condições gerais de saúde. Esses resultados sugerem que a lógica descentralizada de alocação de recursos públicos, via emendas parlamentares, pode gerar inclusão e diminuição da desigualdade.
Contudo, esse impacto não se mantém de forma contínua, evidenciando um caráter “dissipativo” ao longo dos anos. Em relação à mortalidade infantil, por exemplo, os efeitos positivos duram apenas até o quinto ano após o recebimento das emendas.
Por fim, ainda que os resultados mostrem potenciais benefícios sociais e econômicos, a lógica de sobrevivência eleitoral que orienta a alocação de emendas tende a ser subótima, pois localidades sem conexão eleitoral com o parlamentar acabam negligenciadas.
O debate, portanto, segue em aberto: ao mesmo tempo em que se observa um perfil de inclusão, há sinais de dispersão dos efeitos positivos ao longo do tempo. Cabe aprofundar a investigação empírica para que o papel das emendas parlamentares seja mais bem compreendido –especialmente após algumas delas se tornarem impositivas e de baixa transparência – e, se necessário, aprimorado, antes de fazermos juízos normativos definitivos sobre a eficácia ou não das emendas.
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